1. A antinomia como ruptura estrutural da coerência normativa



A teoria do ordenamento jurídico desenvolvida por Norberto Bobbio fornece arcabouço teórico essencial para a análise das tensões e contradições internas do sistema jurídico. O autor italiano parte da premissa de que o direito se constitui como um sistema normativo ordenado, dotado de unidade, completude e, sobretudo, coerência. A antinomia, neste contexto, é mais do que uma simples contradição entre normas: é uma disfunção grave, que compromete a racionalidade do ordenamento jurídico. Trata-se da presença simultânea de duas ou mais normas válidas que, aplicadas a uma mesma hipótese, geram comandos incompatíveis. A coerência, nesse modelo, não é uma qualidade eventual, mas uma exigência estrutural.

Bobbio classifica as antinomias segundo três critérios: grau (quando há conflito entre normas de hierarquias distintas), tempo (normas sucessivas de mesma hierarquia) e especialidade (conflito entre regra geral e regra específica). Destaca ainda que as antinomias reais — ou seja, aquelas que não podem ser solucionadas por interpretação sistemática ou teleológica — representam verdadeiro colapso na racionalidade do ordenamento e exigem intervenção normativa ou judicial para sua resolução.

É sob essa perspectiva que se propõe a análise da nova política de cotas raciais instituída pela Lei nº 15.142/2025 e regulamentada pelo Decreto nº 12.536/2025, especialmente no que tange à imposição compulsória e universal da submissão de candidatos autodeclarados pretos ou pardos a procedimentos de heteroidentificação fundados exclusivamente em critérios fenotípicos. Como se demonstrará, tais dispositivos não apenas distorcem os fundamentos constitucionais das ações afirmativas no Brasil, como também contrariam o conceito jurídico de “pessoa negra” consolidado na Lei nº 12.288/2010 (Estatuto da Igualdade Racial) e no julgamento paradigmático da ADC 41 pelo Supremo Tribunal Federal.

2. A coerência sistêmica e os limites do controle fenotípico compulsório na nova lei de cotas

A nova política de cotas raciais institui, com pretensão de aprimoramento técnico, a exigência de heteroidentificação obrigatória para todos os candidatos negros que se autodeclarem como tal. Ocorre, porém, que essa universalização do controle fenotípico rompe com a lógica da confiança institucional e da integridade da identidade autodefinida, transformando a autodeclaração — antes critério legítimo de pertencimento racial — em etapa meramente preliminar, sujeita à confirmação de comissões administrativas.

Essa estrutura normativa entra em antinomia real de grau e axiologia com o texto constitucional, com o Estatuto da Igualdade Racial e com a jurisprudência da Suprema Corte. Enquanto a Constituição e a jurisprudência consagram a dignidade humana e a identidade racial como dimensões subjetivas, vinculadas à história, à ancestralidade e à vivência do sujeito em uma sociedade estruturalmente racista, a nova legislação reduz a política afirmativa a um protocolo de aferição fenotípica.

A heteroidentificação, tal como admitida pelo STF na ADC 41, deve ser um mecanismo subsidiário e excepcional, voltado a coibir fraudes e resguardar a efetividade da política pública. O que se observa, todavia, é sua transformação em critério obrigatório, vinculante e absoluto, invertendo a lógica do reconhecimento identitário e fragilizando o próprio fundamento constitucional das ações afirmativas.

Mais grave ainda é a subversão do conceito jurídico-normativo consolidado pela Lei nº 12.288/2010 (Estatuto da Igualdade Racial), que reconhece expressamente como população negra o conjunto de pessoas que se autodeclaram pretas e pardas, conforme o quesito cor ou raça do IBGE (art. 1º, parágrafo único, IV). Deste modo, ao converter a heteroidentificação em procedimento universalmente obrigatório e ao restringi-la a um juízo fenotípico exclusivo, realizado por comissões administrativas, a legislação em análise esvazia a força e a legitimidade da autodeclaração racial, rebaixando-a à condição de mera etapa preliminar, sujeita à chancela discricionária — e frequentemente subjetiva — de terceiros, em flagrante inversão do princípio da dignidade humana que fundamenta as ações afirmativas no ordenamento jurídico brasileiro.

3. Supremacia fenotípica e invisibilização dos pardos: a antinomia axiológica e sociológica

O art. 9º do Decreto nº 12.536/2025 impõe que as comissões de heteroidentificação julguem exclusivamente com base em critérios fenotípicos visíveis no momento da entrevista, proibindo qualquer consideração sobre elementos históricos, culturais ou comunitários. Essa imposição revela um descompasso axiológico com o Estatuto da Igualdade Racial, que, conforme já dito, adota uma noção plural de pertencimento étnico e reconhece como pessoa negra tanto os pretos quanto os pardos, conforme o quesito cor ou raça do IBGE.

Decerto que, ao privilegiar de forma absoluta o fenótipo como marcador exclusivo da identidade racial, a norma reifica uma epistemologia da aparência, profundamente insensível à ancestralidade, à herança da escravidão e à complexidade das vivências de racialização na sociedade brasileira. Tal perspectiva ignora que a desigualdade social está intrinsecamente associada à discriminação racial e que os pardos compartilham com os pretos os efeitos históricos da exclusão social sistemática, produto de mais de três séculos de escravidão, segregação e marginalização institucionalizada.

Demais disso, segundo dados do Censo do IBGE de 2022, a população negra — composta por pretos e pardos — representa 55,5% da população brasileira, sendo que 92,1 milhões (81,7%) se autodeclaram pardos e 20,6 milhões (18,3%), pretos. A política de cotas, portanto, deve refletir essa composição social e assegurar representatividade proporcional. No entanto, a imposição de filtros fenotípicos rígidos e enviesados promove a exclusão sistemática de candidatos pardos, sob o argumento implícito de que não seriam “negros o suficiente” para concorrerem na reserva de vagas. Essa distorção caracteriza uma grave antinomia sociológica: a política pública, concebida para incluir, é cariada em instrumento de exclusão.

4. Comissões de heteroidentificação como tribunais raciais: entre o excesso de poder e a violação da dignidade

A imposição compulsória do controle fenotípico transformou as comissões de heteroidentificação em órgãos parajurisdicionais de julgamento racial. Esse fenômeno tem sido objeto de crescente judicialização: inúmeros candidatos reprovados por tais comissões ingressam com ações para reverter decisões arbitrárias, frequentemente sem fundamentação adequada.

O caso do Concurso Nacional Unificado de 2024, por exemplo, trouxe à tona uma série de episódios em que candidatos visivelmente negros foram desclassificados com base em avaliações subjetivas, arbitrárias e superficiais consubstanciadas em juízo de cunho racista, já que o resultado se expressava sob a seguinte expressão de contorno policialesco: “enquadrado” ou “não enquadrado”. As redes sociais e a imprensa registraram imagens de candidatos de pele escura e demais características fenotípicas compatíveis com os traços negroides da população negra brasileira, sendo considerados "não enquadrados" por comissões que atuaram sem qualquer transparência metodológica. O fenômeno revela que a prática institucional atual não apenas deslegitima a identidade racial declarada, mas promove um julgamento racial inquisitorial, que nega aos sujeitos a própria possibilidade de autoidentificação.

A crescente judicialização evidencia a disfuncionalidade e a ilegitimidade prática da norma. O que se apresenta como política pública afirmativa e reparatória transforma-se em instrumento de revitimização institucional, exigindo que o sujeito racializado comprove sua negritude perante uma banca, como se esta fosse detentora de um saber racial absoluto. Essa lógica, além de epistemologicamente questionável, é constitucionalmente insustentável.

Esse quadro revela a gravidade da antinomia ora suscitada: em nome da proteção à política de cotas, subverte-se o seu fundamento ético-jurídico. O que deveria ser instrumento de inclusão torna-se mecanismo de exclusão, sobretudo da parcela majoritária da população negra — os pardos.

5. A autodeclaração como núcleo identitário protegido

Certo é que tanto o Estatuto da Igualdade Racial quanto os precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal reconhecem a autodeclaração como critério normativo central da identidade racial. Em voto paradigmático, o Ministro Alexandre de Moraes assinalou que “a autoidentificação seria a regra nos processos censitários desenvolvidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE”, e que igual lógica deveria prevalecer nas políticas de cotas, cabendo à heteroidentificação apenas um papel acessório e excepcional, destinado à apuração de fraudes.

Na mesma linha, o Ministro Gilmar Mendes, em julgado de 2023, destacou que a heteroidentificação deve ser concebida com cautela, respeitando a dignidade da pessoa humana e assegurando contraditório e ampla defesa, especialmente nos casos situados nas chamadas zonas cinzentas. Conforme advertiu, “quando houver dúvida razoável sobre o fenótipo do candidato, deve prevalecer o critério da autodeclaração da identidade racial”. (ARE 1.427.916/MS, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 09.05.2023).

Esse entendimento consagra a autodeclaração como expressão legítima e protegida da identidade subjetiva do sujeito racializado. A experiência internacional corrobora esse modelo, ao reconhecer que, entre o risco de fraude e o risco de arbitrariedade racial, deve prevalecer o respeito à autoidentificação. O heterorreconhecimento, por sua vez, exige critérios objetivos e técnicos que o Estado brasileiro ainda não conseguiu estabelecer com segurança jurídica, de modo que a nova lei de cotas e o decreto que a regulamenta agudizam e agravam ainda mais o cenário de insegurança jurídica ao invés de oferecerem uma solução para o problema.

5. A antinomia como disfunção constitucional e a urgência do controle de constitucionalidade da nova lei de cotas

O conflito normativo entre a Constituição Federal (e os diplomas que dela derivam, como a Lei nº 12.288/2010) e as normas infraconstitucionais recentes (Lei nº 15.142/2025 e Decreto nº 12.536/2025) caracteriza uma antinomia real de grau e axiologia.

Do ponto de vista estrutural, verifica-se uma antinomia de grau: normas inferiores (lei e decreto) impõem obrigações incompatíveis com o núcleo dos direitos fundamentais. Do ponto de vista axiológico, constata-se uma ruptura entre o valor da dignidade e autonomia identitária e a prática administrativa excludente.

A resolução dessa antinomia não pode ocorrer no plano interpretativo infralegal ou jurisprudencial casuístico. Dada sua gravidade e abrangência, impõe-se a necessidade de controle concentrado e abstrato de constitucionalidade, capaz de restabelecer a coerência do ordenamento e reafirmar os compromissos do Estado brasileiro com a igualdade racial e o respeito à identidade autodeclarada dos sujeitos historicamente marginalizados.

A judicialização em massa de decisões de comissões de heteroidentificação, os vícios nos critérios fenotípicos e a negação sistemática da autodeclaração indicam, inexoravelmente, que o ordenamento padece de uma fratura normativa que precisa ser reconhecida e sanada. Essa fratura não é apenas jurídica: é também ética, institucional e civilizatória.

A identidade racial não pode ser submetida à chancela de um juízo externo arbitrário. É o ordenamento jurídico, e não as comissões de heteroidentificação, que deve dizer quem tem direito à política pública. E quando esse ordenamento entra em contradição consigo mesmo, impõe-se ao Supremo Tribunal Federal a restauração da ordem constitucional violada.