O ministro Nunes Marques, do Supremo Tribunal Federal (STF), rejeitou uma ação que pretendia derrubar o entendimento adotado pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) contra leis municipais que reduzem a jornada de trabalho de servidores públicos sem diminuição proporcional dos vencimentos.
A decisão foi tomada na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1.295, ajuizada pela Confederação Nacional dos Servidores Públicos Municipais. A entidade questionava uma série de julgamentos do Órgão Especial do TJSP envolvendo leis aprovadas nos municípios de Americana, Gabriel Monteiro, Guarulhos e Rio Grande da Serra.
Nunes Marques, entretanto, não analisou se os municípios podem ou não reduzir a jornada de seus servidores mantendo integralmente a remuneração. O ministro considerou que a ADPF não poderia ser utilizada para discutir a questão porque existem outros instrumentos processuais capazes de levar a controvérsia ao Supremo. “Cumpre negar seguimento à ação, ante a inobservância do requisito da subsidiariedade, circunstância que inviabiliza seu conhecimento por esta Corte”, decidiu.
Com isso, permanece sem uma definição de mérito na ADPF a discussão constitucional apresentada pela Confederação sobre a autonomia dos municípios para estabelecer a jornada de seus próprios servidores.
TJSP considera redução aumento remuneratório indireto
A controvérsia chegou ao Supremo depois que o Órgão Especial do TJSP declarou inconstitucionais leis municipais que diminuíram a carga horária de determinadas categorias sem reduzir seus vencimentos.
Segundo relatado na ação, o tribunal paulista tem considerado que a redução da jornada com manutenção integral da remuneração representa uma forma de aumento remuneratório indireto, equivalente à concessão de vantagem pecuniária sem a correspondente contrapartida e sem demonstração de atendimento ao interesse público ou às necessidades do serviço.
A Confederação contestou esse raciocínio. Para a entidade, compete aos próprios municípios disciplinar o regime jurídico de seus servidores, inclusive estabelecer a duração da jornada. A ação também sustentou que a diminuição da carga horária pode representar uma política legítima de gestão de pessoal, especialmente em atividades consideradas penosas.
Entre os preceitos constitucionais apontados como violados estavam a autonomia municipal, o pacto federativo, a irredutibilidade dos vencimentos, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho, a eficiência administrativa, a segurança jurídica e a proteção da confiança.
A entidade argumentou ainda que haveria divergência dentro do próprio TJSP. Segundo a ação, o Órgão Especial teria adotado entendimento diferente ao julgar uma ação direta relacionada ao município de Andradina, situação apontada como indicativa de insegurança jurídica.
Confederação queria suspender processos em São Paulo
Em caráter cautelar, a Confederação pediu ao STF a suspensão de todos os processos judiciais e dos efeitos das decisões do TJSP envolvendo a inconstitucionalidade de leis municipais que reduziram a jornada de servidores sem diminuir os vencimentos. Houve também um pedido específico para suspender os efeitos do julgamento relativo ao município de Americana.
No mérito, a entidade pretendia que o Supremo reconhecesse a incompatibilidade da interpretação adotada pelo TJSP com a Constituição Federal e estabelecesse o entendimento de que os municípios podem reduzir a jornada sem diminuir a remuneração, especialmente quando a medida estiver fundamentada em razões de interesse público.
O TJSP, ao prestar informações no processo, defendeu que a ADPF não deveria ser conhecida e sustentou, no mérito, a improcedência do pedido. Segundo o tribunal, as normas municipais analisadas instituíram aumento remuneratório indireto sem respaldo técnico ou orçamentário, contrariando princípios da Administração Pública.
AGU e PGR defenderam tese favorável aos municípios no mérito
A Advocacia-Geral da União (AGU) e a Procuradoria-Geral da República (PGR) também entenderam que havia um obstáculo processual ao julgamento da ADPF. As duas instituições defenderam que a ação não deveria ser conhecida porque existiam outros meios para levar a controvérsia ao Supremo. Apesar disso, ambas se manifestaram favoravelmente à tese defendida pela Confederação caso o STF superasse a questão processual e decidisse examinar o mérito.
A AGU apontou que a garantia constitucional da irredutibilidade dos vencimentos impede tanto a diminuição nominal da remuneração quanto a redução do valor do salário-hora. Também destacou a autonomia dos municípios para disciplinar o regime jurídico de seus servidores e organizar sua estrutura administrativa.
O parecer da PGR seguiu direção semelhante. O órgão ressaltou a autonomia municipal para organizar o serviço público local e disciplinar o regime jurídico dos servidores e sustentou que a irredutibilidade protege contra a diminuição direta da remuneração e contra a redução do valor do salário-hora.
Ministro aponta existência de outros caminhos para chegar ao STF
A questão decisiva para Nunes Marques foi o chamado princípio da subsidiariedade. A legislação determina que uma ADPF não deve ser admitida quando existir outro meio eficaz para solucionar a suposta violação constitucional.
O relator reconheceu que o STF admite, em determinadas circunstâncias, o uso de ADPF contra interpretações judiciais ou conjuntos de decisões que possam violar diretamente preceitos fundamentais. Ressaltou, porém, que essa possibilidade não elimina a necessidade de demonstrar a inexistência de outra alternativa processual adequada.
No caso das decisões do TJSP, Nunes Marques entendeu que eventuais violações à Constituição Federal ocorridas durante o controle de constitucionalidade realizado pelo tribunal estadual podem chegar ao Supremo por meio de recurso extraordinário.
Aliás, nas ações referentes a Americana e Guarulhos, foram apresentados recursos extraordinários e, depois da inadmissão, agravos destinados ao STF. No processo envolvendo Rio Grande da Serra também houve recurso extraordinário, posteriormente inadmitido, mas sem a apresentação de agravo. Para o ministro, isso demonstra que a controvérsia constitucional já foi efetivamente levada pela via recursal em parte dos casos e poderia ter seguido o mesmo caminho nos demais.
“A similitude entre os fundamentos adotados pelo Tribunal de Justiça não afasta a existência das vias recursais próprias nem autoriza a conversão da ADPF em instrumento ordinário de revisão abstrata da jurisprudência estadual”, registrou.
Nunes Marques acrescentou que o objetivo de obter uma decisão com alcance mais amplo do que aquele proporcionado pelos recursos disponíveis não é suficiente para justificar o uso da ADPF. Caso contrário, segundo seu raciocínio, a reunião de vários acórdãos semelhantes poderia ser utilizada para deslocar ao controle concentrado do STF a revisão de entendimentos formados pelos tribunais estaduais.
Parte das decisões já transitou em julgado
Outro obstáculo identificado pelo relator envolve decisões que já se tornaram definitivas. Os acórdãos relativos aos municípios de Gabriel Monteiro e Rio Grande da Serra transitaram em julgado, respectivamente, em 2 de maio de 2025 e 7 de outubro de 2022.
Segundo Nunes Marques, a ADPF não pode ser utilizada para desconstituir decisões judiciais protegidas pela coisa julgada. O ministro citou precedentes do próprio Supremo que afastam a utilização desse tipo de ação constitucional para desfazer julgamentos já definitivos.
Ao final, o relator concluiu que a existência e a utilização efetiva de recursos extraordinários e agravos, somadas ao trânsito em julgado de parte das decisões questionadas, demonstram que a ADPF buscava substituir ou superar os mecanismos processuais próprios para impugnar os julgamentos do TJSP. Por conta disso, não conheceu da ação. A decisão foi proferida no dia 24 de agosto.
Processo: ADPF 1.295
